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海关关员在综合保税区内调研企业直升机生产加工情况。图 / 陈星华
# 编者按：
综合保税区是开放型经济的重要平台，对发展对外贸易、 外商投资、促进产业转型升级发挥着重要作用。党中央、国务院提出了推动形成全面开放新格局的决策部署，实行高水平的贸易和投资自由便利化政策，以高水平开放推动高质量发展，这些新举措赋予了综合保税区改革开放的新使命，有力地提升了海关特殊监管区域的国际竞争力和创新力。为了更好地帮助大家了解有关政策，现将国务院印发的《关于促进综合保税区高水平开放高质量发展的若干意见》（俗称“综保区21条”）以问答的形式解读如下：
1
拓展两个市场
政策内容：积极稳妥地在综合保税区推广增值税一般纳税人资格试点。
问：请问什么是一般纳税人资格政策？
答：区内企业增值税一般纳税人资格政策，简单来讲，就是将试点企业纳入国内税收抵扣环节，从国内采购原材料或者成品内销国内市场均可开具增值税发票，参与国内环节的税后抵扣，可以有效降低企业成本。从2016年10月开始，该项政策已分3个批次在全国48家海关特殊监管区开展试点。
问：由于新冠肺炎疫情持续，当前区内企业普遍面临复杂的经济形势，应对全球性挑战存在诸多问题，此次出台的措施“拓展两个市场”是如何帮助企业对接国内市场、解决企业实际困难？
答：该项政策是针对目前区内企业在对接国内市场时，与区外企业之间存在税负“倒挂”问题，专门作出的一项创新制度设计，是有效解决当前区内企业对接国内市场不便利问题的重要手段。《关于促进综合保税区高水平开放高质量发展的若干意见》明确在综合保税区进一步推广增值税一般纳税人资格政策试点，就是为了扩大前期的试点成效，支持更多区内企业享受对接国内市场的便利。
问：如何申请开展此项业务？
答：有需求的地方政府部门，可以根据企业实际需求及时向国家税务总局、财政部和海关总署申请备案，海关将根据相关要求做好监管和服务指导。
2
提前适用政策
政策内容：自国务院批准设立综合保税区之日起，对拟入区企业进口自用的机器设备等，在确保海关有效监管的前提下，可享受综合保税区税收政策。
问：什么是提前适用政策？
答：根据综合保税区管理规定，区内企业生产所需的自用机器设备从境外进入综合保税区，海关免征进口关税和进口环节海关代征税。但是根据国务院批复文件规定，只有在综合保税区验收合格后才可享受相关税收政策。但是部分企业希望为尽快投入生产，在国务院批准后设立综合保税区后就开始投建厂房、购置机器设备等，将享受政策的时间节点提前至国务院批准之日。
问：主要能解决企业什么问题？
答：
提前享受综合保税区相关税收政策。
突破企业必须在综合保税区封关运作后才能享受政策优惠的限制。
企业入驻区内后，可尽快进口相关设备，并进行安装调试活动。
问：进口相关设备后是否可以用于生产？
答：不可以。
集装箱车辆进出青岛前湾综合保税区卡口。图 / 孙进涛
3
释放企业产能
政策内容：允许综合保税区内加工制造企业利用剩余产能承接境内区外委托加工。
问：区内的委外加工业务已经开展多年。此次政策与以往有何不同？
答：前期区内企业承接境内区内的委托加工业务，需满足因国内技术无法达到产品要求的条件，须报经商务部批准，但是现实中目前极少有国内生产工序技术达到产品要求，因此政策实施受益企业不多。2018年4月，海关总署发文将准入条件放宽，允许区内企业可以利用已解除海关监管（监管期限为三年）的免税设备开展委托加工业务，海关对委托企业按增值部分征税，但是在具体准入条件方面仍然限制较多，该项业务并未大范围开展。此次决定进一步放宽区内加工制造企业开展该项业务的准入条件，允许该项业务在全国综合保税区范围开展。
问：政策突破点在哪里？
答：取消现行委托加工业务对企业准入条件、生产工艺、设备适用条件等方面的限制。
问：委托加工的主要作用是什么？
答：区内加工制造企业利用剩余产能承接境内区外委托加工业务，可以有效化解区内外市场资源分割、区内企业先进产能利用不足的矛盾，同时也有利于带动国内相关产业的转型升级和创新发展。
问：具体政策如何执行？
答：根据海关总署公告2019年第28号（关于支持综合保税区内企业承接境内（区外）企业委托加工业务的公告），企业可结合实际情况，按照委托加工的相关监管要求开展该项业务。
4
促进内销便利
政策内容：将在综合保税区内生产制造的手机、汽车零部件等重点产品从自动进口许可证管理货物目录中剔除，便利企业内销。
问：综合保税区内生产制造的手机、汽车零部件如果内销到国内市场，有什么便利措施？
答：根据现行规定，综合保税区内销的货物，如果属于许可证件管理商品的应当申领相应的许可证件。对于实施自动进口许可证管理的商品，如移动通信产品、发动机及关键部件、汽车产品、机械设备等商品，则需要申请自动进口许可证件。目前，我国综合保税区集聚了大量IT企业以及部分汽车零部件制造企业，其产品虽然在国内生产，但是由于属于自动进口许可证管理商品，在改革前，区内企业内销时仍然需要出具自动进口许可证件。
为了便利综保区企业内销，促进综保区内加工制造的产品便利对接国内市场，对综合保税区内生产制造的手机、汽车零部件等重点产品，视同于国内生产货物销售，销往国内市场可无须提交自动进口许可证。这一举措将有利于企业简化手续和减少成本，扩大内销比例，也有利于更多企业进入综保区内开展业务。同时，也不会对进口商品管理秩序造成影响。
深圳前海综合保税区顺利通过合格验收。图 / 王亚芬
5
强化企业市场主体地位
政策内容：简化海关业务核准手续，支持综合保税区内企业自主备案、合理自定核销周期、自主核报、自主补缴税款。
问：对于综合保税区内企业实施“四自一简”措施，将有哪些方面的利好？
答：综合保税区内高资信企业较多。为了优化海关监管和服务，落实“放管服”要求，进一步简政放权，简化核批事项和核批手续，强化企业市场主体地位，引导企业自律管理，由企业自主备案、自定核销周期、自主核报、自主补缴税款，海关实施顺势监管。
改革后：
简化业务核准手续
区内企业开展分送集报、外发加工等须海关核准的业务时，海关通过信息化系统，实行清单管理，一次性赋予企业清单范围内的业务资质，不再另行核准。
实施自主备案
区内企业在信息化系统中建立电子底账，自主备案货物信息，系统自动审核。
合理自定核销周期、自主核报
区内企业可根据实际运营情况，结合企业盘点计划（一季度、半年或一年），自主确定核销周期，自主开展核销申报。海关根据风险分析情况，结合企业盘点开展核查和后续稽查。
自主补缴税款
区内企业对短少、灭失等需要补税的保税货物主动办理补税的，无须提交内销补税联系单，实行自报自缴。
该举措将有利于增加企业经营管理自主权，减少企业管理成本，提升管理效能，同时降低海关的监管成本。
6
促进研发创新
政策内容：除禁止进境的外，综合保税区内企业为研发从境外进口的货物、物品在区内使用的，免于提交许可证件，进口的消耗性材料根据实际研发耗用核销。
问：区内研发产业主要监管难点是什么？
答：企业研发进口货物具有小批量、多批次的特点，需按一般贸易进口办理相关手续，提交相应的许可证件，导致耗时长、手续烦琐。或因申领研发货物数量较少，无法取得出具的相应批文。此外，由于参照传统的加工贸易管理模式对研发业务实施监管，需对研发产品确定单耗并核销，而研发过程带有试验性，工艺不固定，材料耗量难以实际核定，无法适应研发业务发展的需要。
问：请问有什么注意事项吗？
答：
仅适用于有形的研发材料。
不按照加工贸易禁止类目录执。
应当设立专门的保税研发电子账册。
问：研发政策主要解决什么问题？
答：
免证
解决许可证申领难的问题。
据实核销
解决研发企业核销难问题。
问：具体政策如何执行？
答：海关总署公告2019年第27号（关于支持综合保税区开展保税研发业务的公告）进一步明确了保税研发业务的监管要求。
海关关员在综合保税区内调研企业直升机生产加工情况。图 / 陈星华
7
建设创新高地
政策内容：综合运用综合保税区政策功能优势，支持国家产业创新中心、国家技术创新中心、国家工程研究中心等研发创新机构在综合保税区发展。
问：此项政策的背景是什么？
答：支持国家产业创新中心、国家技术创新中心、国家工程研究中心等创新平台建设，是落实国家创新驱动发展战略的重要举措。提出该项政策措施，旨在充分发挥特殊区域优惠政策和保税监管制度优势，推进各类平台功能叠加、资源共享和优势互补，降低企业成本，提升综合竞争力，聚集创新平台资源，凝聚改革合力，推动创新发展，为“中国智造2025”助力。
问：什么是“三大中心”？
答：
国家产业创新中心
定位于特定战略性领域技术创新、先进适用产业技术开发与推广和高成长型科技企业投资孵化的重要平台，由发改委负责制定并发布相关政策、指导建设和评估工作，中心以法人实体形式运行，可申请国家资金补助。2018年发文实施， 目前全国有5个国家产业创新中心。
国家技术创新中心
以产业前沿引领技术和关键共性技术研发和应用为核心，主要依托企业、高校、科研院所建设，由科技部负责总体规划、监督和评估与运行管理等工作。2017年11月发文实施，目前全国有两个国家技术创新中心，目标是5年内设立20个。《国务院关于推动创新创业高质量发展打造“双创”升级版的意见》（国发〔2018〕32号）中提出的产业和技术创新中心两个创新平台。
国家工程研究中心
以提高自主创新能力、增强企业核销竞争能力和发展后劲为目标，组织具有较强研究开发和综合实力的高校、科研机构和企业等建设的研究开发实体。由发改委组织推进落实，2007年4月正式发布了管理办法，目前全国有129个。
8
优化信用管理
政策内容：综合保税区内新设的研发设计、加工制造企业，经评定符合有关标准的，直接赋予最高信用等级。
问：综合保税区的研发设计、加工制造企业，可以享受海关的信用管理措施吗？
答：目前，海关根据企业信用状况将企业认定为高级认证企业、一般认证企业、一般信用企业和失信企业。对于高级认证企业，可以在通关查验等多个环节享受海关的监管便利措施，还可以享受与我国签订AEO互认国家的各类通关便利措施。
由于综合保税区实行物理围网和海关驻区监管，同时还具备卡口、视频监控、通关查验等监管设施和手段，综保区的研发设计企业、加工制造企业的厂房、设备均在区内，区内企业具备较高的可信度，海关将给予更高的信用管理措施。在改革后，海关对区内新设的研发设计、加工制造企业，经海关认证，符合海关高级认证标准的，直接赋予高级认证企业资质。同时，海关将动态关注区内企业注册情况，加强对新设企业的对接和辅导，帮扶做好企业认证准备。该举措将帮助符合标准的区内研发设计、加工制造企业早日成为海关认证企业，享受更多海关便利措施。同时，引导其他部门参照海关做法，赋予综保区内企业更多基于信用等级管理方面的优惠便利措施，提升综保区的集聚效应。
济南海关所属泉城海关关员正在山东太古飞机工程有限公司了解企业生产情况。图 / 冯勇
9
支持医疗设备研发
政策内容：综合保税区内企业进口的医疗器械用于研发、展示的，可不办理相关注册或备案手续。进入国内销售、使用的医疗器械，应当按照相关规定申请注册或办理备案。
问：综合保税区进口的医疗器械，有哪些便利措施吗？
答：根据现行规定，国内企业首次进口的医疗器械，须经国务院药品监督管理部门审批注册，领取进口注册证书后，方可向海关申请办理进口手续。综合保税区是按照“一线放开，二线高效管住”模式实施监管，货物从境外入区进行存储、展示和研发时，并未实际进入国内市场。为了促进综保区内企业开展医疗器械的研发、展示业务，区内企业从境外进口医疗器械，用于在区内进行研发、展示使用的，入区环节可暂不办理相关注册或备案手续，待实际进入国内市场时再按照进口规定办理注册或备案手续。改革后，区内企业开展此类业务将更加便捷，有利于支持综保区内健康产业的发展。
10
简化进出区管理
政策内容：允许境内入区的不涉出口关税、不涉贸易管制证件、不要求退税且不纳入海关统计的货物、物品，实施便捷进出区管理模式。
问：简化进出区管理的主要政策出发点是什么？
答：根据综合保税区相关管理规定，海关对特殊区域实行“卡口+围网”封闭式管理，二线入区货物除少量的自用办公用品、生活消费品等货物之外，大都必须办理正式报关手续。随着区内企业利用国内市场和资源的需求不断增加，生产运营过程中与区外的联系密不可分，比如针对区内企业在国内市场采购的能够重复利用需频繁进出区的包装物料管理问题，如果每一次入区都需要报关退税，出区的时候再进行报关征税管理，将会给区内企业生产运行带来较大不便。
问：政策突破点是什么？
答：对于不涉出口关税、不涉贸易管制证件、不要求退税且不纳入海关统计的货物、物品，通过现有的数据联网、智能化卡口等手段对其实施分类管理，由企业自主选择非申报方式入区，海关实施后续监管。
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