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2012年5月8日，国家发展改革委办公厅出台《关于组织开展国家电子商务示范城市电子商务试点专项的通知》（发改高技〔2012〕1137号），同年8月，上海、重庆、杭州、宁波、郑州等5个城市获批跨境贸易电子商务试点。自此，在海关“创新、包容、审慎、协同”监管理念下，跨境电商开启了快速发展之路。

在首批5家试点城市中，郑州试点率先上报试点实施方案。2013年4月，海关总署科技司对郑州跨境贸易电子商务服务试点实施方案提出意见，明确试点出口方案（保税备货、集货出口）可行性，对进口方案（保税备货、集货进口）提出“限企业、限品种、限金额、限数量”的四限要求，并增加河南电子口岸实现与监管部门、试点企业以及中国电子口岸的互联互通和数据交换。2013年5月，海关总署第一个批复郑州市跨境贸易电子商务服务试点实施方案，网购保税1210进口模式开始全国复制推广。

（一）试点探索阶段（2012年5月至2016年4月）

海关以创造性思维提出依托海关特殊监管区域和保税物流中心（B型）[以下简称“区域（中心）”]保税功能政策，跨境商品“整进零出”的监管模式，对境内消费者通过电商平台购买、从区域（中心）内寄出的商品，参照个人自用物品监管，实施“订单、支付单、运单”等三单与申报清单比对，形成“直购进口”（9610）和“网购保税进口”（1210）两种跨境电商零售进口监管模式。

此阶段对跨境电商零售进口商品按个人自用物品进行监管，适用行邮税率、税款50元以下免征税款、负面清单管理等。

2014年被称为我国跨境电商元年，伴随海关总署56号、57号公告的发布，跨境电商正式获得合法身份，并明确了跨境电商的监管流程，我国进入跨境电商的爆发和快速增长期。尤其是我国对跨境电商零售进口的监管创新，促进了跨境电商零售进口市场的迅猛发展，诞生了天猫国际、网易考拉、唯品会、聚美优品、洋码头、小红书等一大批跨境电商零售进口平台和企业。此阶段，跨境电商平台承载能力更强，全面推进在线全产业链服务，跨境电商行业的规模和质量都有较大提升。

（二）磨合过渡阶段（2016年4月至2018年12月）

随着国内网购用户消费升级，对进口商品的需求量日益旺盛，随之而生的跨境电商平台和企业如雨后春笋般出现。但快速发展的同时也产生一系列问题，因此我国政府调整了跨境电商监管政策，2016年3月，《关于跨境电子商务零售进口税收政策的通知》（财关税〔2016〕18号）正式发布，自2016年4月8日起实施跨境电商零售进口税收政策，即“四八新政”。

“四八新政”主要包括正面清单管理、交易限制、税收政策和准入政策，对跨境电商零售进口商品实施了较为严苛的准入管理，尤其对网购保税进口模式几乎与一般贸易货物一致，给火热的跨境电商行业打了一针“镇定剂”，使正在积极开展试点工作和蓬勃发展的跨境电商产业链受到较大冲击。

为确保“四八新政”顺利实施、平稳落地，2016年5月，国务院批准对跨境电商零售进口实施1年过渡期监管政策，该政策又经两次延期，覆盖2016年5月至2018年年底，具体内容为对于跨境电商零售进口商品实施暂按个人物品监管的过渡期安排。这一阶段呈现出创新贸易模式与监管政策相互磨合的特点。

“四八新政”虽然三次延期至2018年年底，但是它的影响持续发酵，犹如一柄高悬在头顶的达摩克里斯之剑。一方面，行业进入资本寒冬，众多资金相对薄弱的中小型电商平台纷纷洗牌出局；另一方面大量巨头正在加码跨境电商业务，在政策规范不断出台、行业加速洗牌下，两极分化更加明显，跨境电商开始从野蛮发展进入调整规范阶段。

新政明确跨境电商零售进口商品监管的总体原则，即对跨境电商零售进口商品明确按个人自用进境物品监管，不执行首次进口许可批件、注册或备案要求。新政调整跨境零售进口单次交易限值由2000元提高至5000元，年度交易限值提高至26000元。新政扩大了跨境电商试点城市范围，明确电商平台企业、物流企业或申报企业为税款代收代缴义务人，承担相应补税义务及法律责任。这保证了过渡期后监管制度的连续稳定，有利于促进跨境电商新业态的健康发展，更好满足人民对美好生活的向往，跨境电商零售进口行业进入全面稳定发展期。

试点城市及监管部门围绕跨境电商零售进口开展了系统创新，在通关、税收等环节取得了系列创新成果。

（一）监管原则

海关对商品的监管主要划分为“货物监管”和“个人自用物品”两大类，对一般贸易和加工贸易采取货物监管的原则，对个人行邮采取“个人自用物品”的监管原则，对于个人通过跨境电商渠道购买商品则没有建立起一套相应的监管原则。因此，试点海关进行大胆创新，采取“个人自用且数量合理”的监管原则，通过加强对电商企业的监管，来确保交易真实性，将海关监管嵌入企业的经营环节，加强事前风险预判，突出事中核查，建立事后差别化管理，来确保跨境电商创新发展。但针对网购保税进口模式（1210），监管部门在“货物监管”和“个人自用物品”的监管原则之间也产生了一定摇摆。跨境电商“四八新政”的出台，显示了政府监管部门对跨境电商定性尤其是在网购保税进口（1210）监管方面，是采取“货物”监管还是“个人自用物品”监管与市场存在一定的认识分歧。

“四八新政”后经过两年多的实践观察，广泛听取跨境电商和传统贸易企业、一线监管部门以及地方政府等各方面意见，采取“鼓励创新、包容审慎”监管原则，我国于2018年11月28日发布《关于完善跨境电子商务零售进口监管有关工作的通知》（财关税〔2018〕49号），最终确定按照个人自用进境物品监管，不再执行有关商品首次进口许可批件、注册或备案要求。

（二）通关制度设计

试点首要的创新体现在通关环节的监管服务模式方面，中国首创的1210、9610模式，为外贸进出口打开了新的渠道，尤其是1210模式，成为跨境电商进口的主通道，也是近几年跨境电商蓬勃发展的基础。

1210、9610模式都设计了严密的监管程序，确保了监管安全、质量安全、税收安全，取得了巨大的成效。一是海关通过监管电商企业、支付企业、物流企业等，在企业完成登记的前提下，通过订单、支付单、物流单“三单”确定交易真实性，让企业为交易背书；二是有效防范质量风险。监管部门要求电商平台上售卖的商品先要做商品备案，备案时需按要求提供产品质量检验报告，电商平台对销售商品实施防伪溯源管理，从而实现了“事前备案、事中监管、事后追溯”全流程质量监管溯源信息的监控；三是建立跨境电商通关服务平台系统。通过“三单对碰”和实际通关时的身份证验核和清单核放等，由系统自动完成对碰审核，减轻海关人工监管的压力和挑战。

（三）商品正面清单管理

“四八新政”前，通过跨境电商平台销售的进口商品，检验检疫程序相对一般贸易较为简单，执行的是负面清单管理制度。未在跨境电商负面清单内的商品，一般都可顺利进口。

“四八新政”后，实行“负面清单+正面清单”管理。2016年4月8日，财政部、发展和改革委等11个部委发布《跨境电子商务零售进口商品清单》（简称“正面清单”）。只有清单上列出的税号商品，才能按照跨境电商的税制进口和通过跨境电商平台销售，正面清单外的其他商品则需按一般贸易进口。清单共包括1142个8位税目商品，主要是国内有一定消费需求，可满足相关部门监管要求，且客观上能够以快件、邮件等方式进境的生活消费品，其中包括部分食品饮料、服装鞋帽、家用电器以及部分化妆品、纸尿裤、儿童玩具、保温杯等。此后2016年4月18日、2018年11月20日，2019年12月27日，财政部、发展改革委、工业和信息化部等13部委联合多次调整正面清单，将部分近年来消费需求比较旺盛的商品纳入清单商品范围。

通过创新“负面清单+正面清单”管理制度，建立起跨境电商商品的准入标准。一是国家可有效防止跨境电商进口对国内产业造成的冲击，做到未雨绸缪；二是根据跨境电商零售进口发展态势，通过动态调整正面清单内容，可有效满足国内消费者需求变化，促进中高端消费回流，有利于跨境进口市场的消费增长。

（四）跨境电商综合税

“四八新政”后，根据财政部、海关总署、国家税务总局联合发布《关于跨境电子商务零售进口税收政策的通知》（财关税〔2016〕18号），对跨境电商零售进口税收政策进行调整。在新政策下，跨境电商零售进口商品的单次交易限值为2000元，个人年度交易限值20000元。跨境零售进口商品不再按行邮税征收，改为征收跨境电商综合税（包括关税、增值税、消费税）。“四八新政”前，跨境电商进口按行邮税办理清关并有50元免征税额；“四八新政”后，跨境电商进口改征综合税，大部分商品的综合税率约为11.9%，低于调整后的行邮税率和一般贸易进口货物的综合税率。

2018年11月29日，财政部发布《关于完善跨境电子商务零售进口税收政策的通知》（财关税〔2018〕49号），从2019年1月1日开始，将跨境电商零售进口商品的单次交易限值由2000元提高至5000元，年度交易限值由20000元提高至26000元。本次税收政策提高了消费限额，让国内消费者享受到更大的税收优惠，有利于满足其消费升级需求，同时会刺激消费者在轻奢、电器、美妆等价值较高产品领域的跨境进口消费。

实行跨境电商进口税收新政，虽然在当时的环境下，客观上提高了消费者的总体税负水平，但对跨境电商发展产生了积极的影响：一是设定年度个人消费额度，有效设定贸易准入门槛，避免了对一般贸易的冲击，并兼顾国内消费者消费升级需求；二是取消免征，实现了单单征税，减少商家拆单偷逃税的可能；三是实行综合统一税率，与国际接轨，提高贸易便利性；四是不断调整和降低进口增值税的征收税负，从17%降低到16%，2019年4月下调到13%，相当于进一步降低了跨境电商综合统一税率，让国内消费者购买海外商品的价格更低，增加了国内民众的幸福感和获得感。

（一）是强大国内市场、构建新发展格局的重大举措

今年是“十四五”开局之年，是全面建设社会主义现代化国家新征程起步之年。此次扩大试点范围正值全国两会胜利闭幕、“十四五”规划和2035年远景目标纲要落子起步之时。近年来，跨境电商作为国际贸易新业态发展迅速，“支持跨境电商等新业态发展”已连续7年在政府工作报告中被提及，尤其当前正处于百年未有之大变局，经济全球化遭遇、贸易保护主义抬头叠加新冠肺炎疫情等因素影响，国际市场的不稳定不确定性增强、传统外贸严重受阻的背景下，“线上经济”“隔离经济”兴起，跨境电商逆势增长，不断扩大对外开放，为外循环增添新动能，同时促进内循环的良好运行和升级，已成为推动我国外贸增长的新引擎，对于推动构建“双循环”新发展格局具有重大作用和意义。

（二）跨境电商零售进口试点已经成熟，具备大范围推广的条件

我国首创的“一线批量进，二线小包出”的网购保税1210监管服务模式，利用“境内关外”的海关特殊监管区域/场所，通过“三单比对”确保交易真实性，在进口报关时即实现了单单征税（关税、消费税和增值税），解决了监管难题和税收难题。经过8年的创新探索，也有效解决了拆单、化整为零、低报、利用他人身份证刷单等问题，形成了一整套成熟的商品准入、通关流程、关税征缴、金融结算、跨境物流、质量追溯、征信体系、统计监管、数据标准等规则体系。无论从监管角度还是市场运营角度来说，网购保税1210模式都已成熟，可以在更大范围内进行深入创新和探索。

（三）跨境电商零售进口监管更加严格

在商财发〔2021〕39号文中明确提出，“各试点城市要切实承担主体责任，严格落实监管要求，及时查处在海关特殊监管区域外开展“网购保税+线下自提”、二次销售等违规行为，确保试点顺利推进，促进行业规范健康持续发展”，这也释放了严格监管的风向。随着海关借助多种信息科技手段，不断提升综合监管和风险防控能力，有效解决了拆单、化整为零、低报、刷单、二次销售等违规违法行为。文件还对区域外开展“网购保税+线下自提”按下了“刹车键”，说明国家对“网购保税+线下自提”模式还是持包容审慎态度。

（四）向国际社会传递我国积极主动扩大开放的信号

在新冠肺炎疫情背景下，逆全球化和贸易保护主义抬头，我国大范围扩大跨境电商零售进口试点，进一步积极主动扩大进口，既符合我国居民消费升级方向，满足人民日益增长的美好生活向往，又有利于拉动消费回流，将消费端留在国内；同时，中国主动寻求扩大进口，变“世界工厂”为“世界超市”，让更多国家享受到我国经济发展形成的巨大消费市场，释放和分享“中国红利”，形成以中国进口带动全球贸易增长，进而反哺中国经济发展的良性循环。

业界对跨境电商零售进口呼声较高的问题，主要集中在正面清单和交易限额方面。目前，我国跨境电商零售进口商品单次购买限额和年度购买限额提高到5000元和26000元，跨境电商“正面清单”的商品品类实行动态调整，逐渐增加广大消费者需求旺盛的商品。但随着消费水平的持续升级，现有的商品品类和限额仍旧不能满足消费者需求。如目前的“正面清单”中的药品只有中药酒、清凉油、橡皮膏、药棉、纱布、绷带和医用耗材等，很多深受消费者欢迎的港澳OTC药品，包括退热贴、止痒药膏、胃药、止咳水、消毒药等都不在清单名录内。

跨境进口医药品类成为今年在两会上的热点，如全国人大代表、天津滨海新区区长杨茂荣提出“支持天津自贸试验区作为跨境电商进口药品和医疗器械试点地区”的建议；全国政协委员、叮当快药创始人兼董事长杨文龙建议把药品、医疗器械等健康商品纳入到跨境电商进口正面清单，将医疗商品与其他商品分类设置交易限额；全国人大代表、广州市第八人民医院感染病中心主任医师蔡卫平建议国家支持在广州开展港澳OTC药品跨境电商进口试点。

因此建议:一是在我国扩大进口的政策背景下，尽量放开进口，取消额度和品类限制，用个人物品进境清单代替跨境电商“正面清单”；二是跨境电商进口药品试点符合互联网医疗发展趋势，在跨境电商进口零售试点范围具备内，推广北京医药试点成果，推进医药保税仓前置，便利消费者药品采购；三是支持具备条件的省市，先期利用已取得内地进口药品注册证的港澳OTC药品先行先试，基于“一品一码”“全程溯源可追可查”的基础上，参照国内药品GSP仓储和运输标准，保障进口药品物流运输安全，以点带面，逐步扩大跨境电商进口药品清单。